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Continuamos en este artículo comentando algunas de las importantes reformas constitucionales en materia política, publicadas en el DOF el 9 pasado jueves de agosto. Ya adelantábamos en un escrito anterior los aspectos más relevantes que tienen que ver con la participación ciudadana y con el Poder Legislativo. Explicaremos ahora aquéllas partes de la reforma que atañen tanto al Poder Ejecutivo Federal, como al papel de las Entidades Federativas.

Con respecto al Ejecutivo Federal y su relación con el Congreso de la Unión, señalaremos, en primer lugar, la adición de un párrafo al artículo 71, el cual contempla la facultad de iniciativa de leyes. Con la reforma se faculta al Presidente de la República para que, al inicio de cada periodo de sesiones del Congreso, pueda presentar hasta dos iniciativas de ley con calidad de preferentes, esto es, que dichas iniciativas se discutan y se voten en el Pleno con carácter prioritario (antes que otras iniciativas) en un plazo no mayor a treinta días. De no realizarse dicha discusión en ese plazo, será la primera iniciativa que se discuta y vote en la siguiente sesión de Pleno. La importancia de esta modificación, en cuanto al procedimiento legislativo de discusión es importante, pues evita con ello que las propuestas de ley que presente en Ejecutivo Federal no queden varadas en las Comisiones, o como coloquialmente se dice, que queden en la “congeladora legislativa”, como ha ocurrido en numerosas ocasiones, ya que los partidos de oposición al Gobierno federal, solían utilizar esta estrategia legislativa para detener cualquier tipo de iniciativa que el Presidente presentara. Gracias a esta reforma, la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo será más dinámica y permitirá que el Presidente presente iniciativas de ley prioritarias para el buen ejercicio de su gobierno.

Asimismo, otro interesante cambio es el relativo al artículo 84 el cual sufrió una importante reforma. Dicho artículo señala los mecanismos institucionales que deben seguirse para el nombramiento de Presidente de la República en caso que exista una falta absoluta del mismo. Para comprender mejor el sustancial cambio que trajo la reforma, es conveniente explicar algunos detalles de éste artículo.

Constitucionalmente existe una falta absoluta del Presidente por dos motivos: fallecimiento del titular del Ejecutivo o renuncia por causa grave que deberá presentar ante el Congreso y quien deberá autorizarla, según señala el artículo 86 constitucional. En torno a ello, existen tres figuras a) presidente interino (si la falta ocurre en los dos primeros años del mandato y electo por el Congreso), b) presidente sustituto (entra en funciones electo por los ciudadanos en el plazo que señala el Congreso, o si la falta ocurre en los cuatro últimos años del mandato, lo nombra el Congreso) y, c) presidente provisional (en tanto se nombra interino o sustituto). En la historia contemporánea de nuestro país, afortunadamente nunca se han presentado estas dos hipótesis, pero existe un ordenamiento para que, en caso de que suceda, la nación no quede acéfala de Jefe de Estado.

En la redacción anterior se contemplaban que la figura del Presidente interino sería nombrado por el Congreso quien por voto secreto y por mayoría absoluta de las dos terceras partes de los legisladores nombraría  a alguien para ocupar el cargo, realizando también una convocatoria para que se elija a un Presidente sustituto en un plazo que iba no menor a catorce meses y no menor a dieciocho. Estos eran plazos amplísimos y dejaban ver cierta incertidumbre política en tanto se elegía nuevo Presidente, pues el interino respondería, por el lapso de su mandato, tal vez más a intereses partidistas que a los ciudadanos. Con la reforma dichos plazos se reducen a un plazo no menor a siete meses y no mayor de nueve. Evidentemente la reducción de estos plazos es mucho más objetiva por la importancia de que se elija por los ciudadanos a un presidente sustituto con la mayor premura posible. Los lapsos menores a un año, luego del nombramiento de un presidente interino, para elegir a un Presidente sustituto dotan de mayor legitimación al titular del Ejecutivo para que ejerza su cargo y nombre a sus colaboradores para concluir el mandato presidencial de seis años.

Pero lo más interesante a destacar de la reforma al artículo 84 es la figura del llamado Presidente provisional. Hasta antes de la reforma, dicho Presidente era designado por el Congreso en tanto se nombraba Presidente interino o sustituto, sin embargo no se especificaba quién ocuparía dicho cargo, es decir, qué calidad específica debía tener el ciudadano que resultara designado Presidente Provisional. Desde luego se prestaba a la suspicacia para que dicha persona fuera algún miembro del Congreso, por lo que los partidos políticos mayoritarios podrían nombrar a alguien afines a ellos. Con la reforma constitucional parece de manera nominal quién sería Presidente provisional, esto es el Secretario de Gobernación. Dicho funcionario asumirá el cargo de Presidente provisional hasta por un lapso de sesenta días, término perentorio que tiene el Congreso para nombrar Presidente Interino. La razón de que sea el Secretario de Gobernación es simple; siendo éste funcionario el encargado de llevar la política interna del país, y que además que fue nombrado por el Presidente constitucional, ahora faltante, por su calidad específica de nombramiento es la persona más adecuada para continuar con la administración del Estado, pues conoce bien cuáles son las políticas públicas que se iniciaron y con ello se supone, daría continuidad al proyecto de administración en tanto el Presidente interino ocupa su cargo. En ese lapso no mayor a sesenta días, el Presidente provisional no podrá remover ni a los Secretarios de Estado ni al Procurador General de la República sin autorización del Senado, esto mismo, decíamos, para continuar sin alteraciones con la administración del Estado. Aunado a lo anterior, el nuevo párrafo tercero del artículo 85 también da el carácter de Presidente provisional al Secretario de Gobernación en caso de que el Titular del Ejecutivo se separe de su cargo hasta por sesenta días si el Congreso lo autoriza.

La designación de esta nueva figura de Presidente provisional puede dar lugar a una confusión que merece la pena aclarar. La reforma de ninguna manera incorpora la figura de Vicepresidente de la República, y el Secretario de Gobernación no adquiere, en ningún momento de sus funciones constitucionales, el carácter de tal. Nuestro sistema presidencial es unipersonal, es decir, sólo reside en una única persona,según lo establece el artículo 80 que dice: «se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unión en un solo individuo, que se denominará “Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.”» Como este artículo permanece intacto en la reforma del 9 de agosto, de ninguna manera puede suponerse que se establece la figura de un vicepresidente, por lo que el Secretario de Gobernación, en tanto haya Presidente constitucional es Secretario de Despacho, pero nunca adquiere las facultades presidenciales, sino hasta que suceda el supuesto del párrafo primero del artículo 84 que comentamos en el líneas anteriores.

De igual importancia en torno a la figura del Ejecutivo Federal es la nueva redacción del artículo 85 que en su primer párrafo contempla el supuesto de que la elección federal para elegir Presidente no estuviera hecha o bien, no hubiese sido validada, para el 1 de diciembre, el Presidente constitucional saliente dejará su cargo el 30 de noviembre, y se nombrará un Presidente interino en los términos de artículo 84 que arriba comentamos. Ahora bien, si la elección sí fue declarada válida pero hay una falta absoluta de Presidente electo, antes de que inicie su periodo constitucional de mandato, esto es, el 1 de diciembre de cada seis años, entonces el asumirá provisionalmente el cargo la persona quien ocupe la Presidencia del senado en tanto el Congreso designa a un presidente interino con los mecanismos que ya comentamos. Cabe aclarar que aquí tampoco puede interpretarse, de ninguna manera, la existencia de la figura de la vicepresidencia en manos del líder del Senado.

Mención especial merece la adición del segundo párrafo al artículo 87, norma que contempla la llamada toma de posesión del Presidente de la República. En efecto, el primer párrafo contempla que el Presidente tomará posesión ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente jurando la solemnemente, pero en la redacción del segundo párrafo es donde se introduce una novedad. Si el Presidente no pudiese tomar protesta ante el Congreso, lo hará ante las Mesas Directivas del Congreso es decir ante las presidencias de la Cámara de Diputados y de Senadores. Ahora bien si tampoco pudiese tomar protesta ante el Congreso, la Comisión Permanente o las mesas Directivas, rendirá protesta ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Parece ser que el constituyente permanente quiere evitar, con esta nueva redacción, que se repitan los hechos sucedidos aquél 1 de diciembre de 2006 en que el Presidente Felipe Calderón estuvo a punto de no rendir protesta ante el Congreso por la toma de la tribuna por parte de algunos grupos parlamentarios. Con esta modificación se pretende dar mayor seguridad al acto de toma de posesión, que si bien no era un imperativo constitucional la comparecencia personal del presidente electo, tradicionalmente (no constitucionalmente) siempre se entendió su asistencia ante el Congreso de la Unión para solemnemente tomar posesión. Sin embargo, dados los acontecimientos recientes la reforma viene a dar un nuevo cariz a toma de posesión del Presidente de la República.

Ahora bien vale la pena comentar algo interesante que se desprende de esta nueva redacción del artículo 87 constitucional. Anteriormente se podía entender que, si el Ejecutivo no tomaba protesta ante el Congreso de la Unión, desde el primer minuto del 1 de diciembre, el Presidente electo se convertía, ipso facto, en Presidente constitucional, pues la norma no es imperativa, sino explicativa. Dice a la letra el primer párrafo del artículo 87: «El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta (…)». Es decir, la norma no exige la comparecencia personal ante el Congreso, pues no dice “deberá tomar protesta” sino que simplemente dice “prestará ante el Congreso la protesta”. Dada la nueva redacción del párrafo segundo que explicamos anteriormente, se entiende que ahora sí es una exigencia constitucional la asistencia personal ante un de Poderes de la Unión en la toma de protesta del Presidente de la República para que se valide su cargo, pues la norma ahora sí es imperativa, pues exige al Presidente electo acudir ante el Congreso o ante las Mesas Directivas de las Cámaras o ante la Presidencia de la Suprema Corte, pues la norma estipula literalmente: «Si por cualquier circunstancia el Presidente no pudiere rendir la protesta en los términos del párrafo anterior, lo hará de inmediato ante las Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión.En caso de que el Presidente no pudiere rendir la protesta ante el Congreso de la Unión, ante la Comisión Permanente o ante las Mesas Directivas de las Cámaras del Congreso de la Unión lo hará de inmediato ante el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.» Interpretando esta disposición podríamos entender que, si el Presidente electo no asiste a tomar posesión personalmente, no asumirá el cargo; sin embargo habrá que ver qué interpreta el máximo Tribunal sobre esta nueva disposición. Esperemos, por el bien y la estabilidad política de nuestro país, que la toma de posesión constitucional del presidente de la República pueda llevarse a cabo manera ordenada y pacífica, en tiempo y forma ante el Congreso como tradicionalmente se ha venido haciendo, pero esta tarea no corresponde ni al Presidente ni a los ciudadanos, sino primordialmente a los partidos políticos quienes deben priorizar el bien general y la estabilidad nacional antes que la salvaguarda de sus propios intereses particulares.

En cuanto a las Entidades Federativas, al reforma constitucional también otorga, en la fracción II del artículo 116, las facultad para que los Congresos Locales puedan legislar sobre las criterios y mecanismos a seguir por los ciudadanos y que estos puedan presentar iniciativas de ley en sus respectivos Estados. Desde luego esta enmienda está en completa concordancia con el nuevo contenido del artículo 71 que prevé la iniciativa de ley ciudadana a nivel federal, por lo que, siguiendo aquél principio jurídico que reza “el que puede lo más, puede lo menos”, si existe facultad de iniciativa de ley a nivel federal, por supuesto que dicha facultad se extiende a nivel local.

Interesante resulta también la reforma al artículo 122 en su Base Primera, norma que, en general, regula la conformación de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. En efecto, se ha modificado la fracción III que contempla la asignación de escaños de representación proporcional para los Diputados locales, es decir, la llamada “cláusula de gobernabilidad”. La anterior redacción concedía la asignación de Diputados de representación proporcional para alcanzar una mayoría absoluta si un solo partido lograba, al menos, el treinta por ciento de la votación general en el DF. Esta es la razón por la cual el PRD gozaba de una mayoría absoluta en la ALDF desde hace algunas Legislaturas, pues bien es sabido que aquél partido es la mayor fuerza política en la capital del país.

Con la reforma, la fracción II subraya que «ningún partido contará con un número de diputados por ambos principios [mayoría relativa y representación proporcional] que representen un porcentaje del total de la Asamblea, que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación total emitida en el Distrito Federal.» Esta modificación se hace para asignar de manera más equitativa a los diputados plurinominales y acotar paulatinamente la cláusula de gobernabilidad en el DF que hasta ahora, ha sido patrimonio exclusivo de un único partido político. Desde luego se tendrán que hacer las modificaciones conducentes en el Código Electoral del Distrito Federal y en el Estatuto de Gobierno para que esta reforma constitucional opere de manera viable.

De igual forma, el inciso o) de la fracción V del artículo 122, contempla ahora la facultad que tiene la ALDF para legislar en sobre los mecanismos que deben seguirse para que los ciudadanos del DF puedan presentar iniciativas de ley en materia local, siguiendo, al igual que las demás Entidades Federativas, el espíritu de la nueva fracción IV del artículo 71 que concede a todos los ciudadanos la facultad de presentar iniciativas de ley. Desde luego, estas reformas a la ALDF se aplicarán en las elecciones locales del año 2015, año en que se elegirá a la VII Legislatura en el Distrito Federal.

Cabe mencionar que el segundo artículo transitorio señala que, tanto el Congreso de la Unión, como los Congresos Estatales deberán hacer todas las modificaciones legislativas o, en su caso, crear las leyes reglamentarias necesarias para que operen efectivamente las reformas constitucionales. Para ello, dichas leyes deberán estar listas a más tardar el día 10 de agosto del año 2013, esto es, un año después de la entrada en vigor de las recientes reformas.

Desde luego, en la reforma constitucional publicada el 9 de agosto de 2012 quedaron en el tintero muchas otras propuestas que se hicieron en su momento y que los legisladores no quisieron aprobar, entre ellos la figura de la reelección de diputados y de presidentes municipales, tema que desde la doctrina lleva varios lustros discutiéndose y sugiriendo una necesaria reforma constitucional. Y por supuesto, un tema que no sólo es recurrente en la doctrina sino en la ciudadanía, es la reducción del número de legisladores del Congreso de la Unión (actualmente son 628 personas entre diputados y senadores), lo cual significaría una importante reducción en el gasto público. Sabemos que los partidos políticos difícilmente cederán en estos aspectos, pero hay que seguir insistiendo para que la siguiente reforma política incluya estos temas inconclusos.

Sin embargo consideramos que, en términos generales, con estas reformas constitucionales se ha dado un paso importante para seguir consolidando la democracia en nuestro país. Ahora queda la tarea en los legisladores para que adapten el marco normativo de manera pertinente y que las reformas puedan operar de forma eficaz.

El papel que nos toca jugar a los ciudadanos en este proceso de consolidación es vital, no sólo participando en las elecciones, sino tomando una labor activa con las nuevas prerrogativas que constitucionalmente nos son concedidas como la participación de las consultas populares, la posibilidad de ser postulados como candidatos ciudadanos o la facultad de motivar una iniciativa de ley. Con estas medidas, los gobernados podernos participar de manera más activa en la vida democrática de nuestro país. Esperemos que para las elecciones federales intermedias del año 2015 ya aparezcan las primeras candidaturas ciudadanas y cuanto antes, surjan también las primeras iniciativas de ley presentadas por los ciudadanos. México urge una participación más activa de sus gobernados y hoy ya contamos con las primeras herramientas para hacerlo.

 Héctor López Bello

Universidad Panamericana

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